新质观察｜保障低空经济高质量发展，立法须先行
新质观察｜保障低空经济高质量发展，立法须先行
作为战略性新兴产业，低空经济乃新质生产力典型代表，系全球范围内共同探索的重要领域。低空经济，是指一般在垂直高度1000米以下、根据实际需要延伸至不超过3000米的低空空域范围内，以民用有人驾驶航空器和无人驾驶航空器的低空飞行活动为牵引，辐射带动航空器研发、生产、销售以及低空飞行活动相关的基础设施建设运营、飞行保障、衍生综合服务等领域产业融合发展的综合经济形态。低空经济逐步进入新发展阶段，能够为我国经济持续良好发展提供新引擎、开辟新赛道。一、低空经济的法治需求实际上，我国关于航空器管理制度建设追溯到20世纪80年代1987年的《民用航空器适航管理条例》。当前，我国已经初步构建包括《民用航空法》《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》《国家空域基础分类方法》在内的法律、法规、规章等制度体系。现有立法以规制传统航空器为主，缺乏对低空经济发展的通盘考量，导致制度供给不能满足现实需求。从根本来看，是管理传统与产业勃兴之间张力造成的困境。例如，我国更强调空域管理的主权与安全，往往采用单一的空域审批模式，严格控制低空空域的利用，阻碍低空经济的快速发展。在地方层面，各地关于低空经济的政策文件，大多以方案、措施、计划、规划等形式出现。例如，《广东省推动低空经济高质量发展行动方案(20242026年)》《安徽省加快培育发展低空经济实施方案(20242027年)及若干措施》《山东省低空经济高质量发展三年行动方案(20242026年)》《福建省低空旅游产业发展规划纲要(20212035年)》等。各地上升到具有普遍约束力的专门法律文件形式情况较少，对低空经济中涉及的质量管理、风险防控、事故处理等法律问题，缺乏明确规范。各地政策“碎片化”治理、缺乏法治的层次性、系统性，甚至弱化了法治的基本要求。低空经济能够覆盖一二三产业，包括空域管理、市场准入、安全生产、飞行保障等环节，职能则归属军队、民航、工信、应急、交通等不同部门，更易形成“九龙治水”“推诿”等弊端，导致监管虚置。低空经济覆盖军、警、商、民等多个应用领域，法律需求具有多样性、多层次性，其高质量发展不仅有赖技术进步，更需要法治的坚强支撑。相较而言，深圳、无锡、广州等地在低空经济立法领域走到了前列位置。以深圳为例，《深圳经济特区低空经济产业促进条例》于今年2月正式实施，条例围绕深圳低空经济实际，从基本原则、管理体制、基础设施、飞行服务、产业应用与支持、技术创新、安全管理及法律责任等方面进行规范，恰好与《深圳市支持低空经济高质量发展的若干措施》相辅相成、共同发力。深圳的条例不仅填补了低空经济专门立法的空缺，而且推动了低空经济立法内容的健全完善，例如首次以地方性法规的方式界定了低空经济概念。此外，《三亚市促进低空旅游发展暂行办法》自2023年9月1日起施行，属于政府规章级别，聚焦了三亚特色的旅游行业。随后，《广州市低空经济发展条例（征求意见稿）》《苏州市低空经济产业发展促进条例（征求意见稿）》《无锡市低空经济发展促进条例（送审稿）》（征求意见稿）《十堰市低空经济产业发展促进办法（试行）（征求意见稿）》先后发布，各地积极开展专门立法探索。总体来看，低空经济依然存在法律位阶较低、立法空白；权责划分混乱，监管出现错位、缺位及过度等问题。但不可否认的是，低空经济正成为拓展市场空间、优化产业结构、推动经济增长的重要力量，亟需从法治层面改善低空经济的现实阻碍。二、低空经济的立法思路法治能够搭建推动创新的制度环境，更能保障新兴产业的良性发展。党的二十届三中全会要求，坚持全面依法治国，在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化，做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度。构建适应低空经济特点的法治体系，从而创新体制机制、激发运行活力。（一）央地立法模式选择增进民生福祉作为新质生产力的出发点和落脚点，低空经济立法需要提升社会的整体福祉。一是在中央层面，立法在遵循低空经济安全、有序前提下，更大程度上发挥激励与倡导功能，选择促进型模式而非管制型模式。制定《低空经济发展促进法》，整合无人机管理、空域管理、准入运营、飞行安全、数据保护、配套建设、法律责任等方面，以此保障低空经济的技术、运行、产品、服务的高质量发展。二是在地方层面，立法在促进型模式以及根据《立法法》要求的基础上，大胆突出各地特色和优势，满足经济条件、地理环境等因地制宜需要。例如，三亚的旅游资源丰富，重点发展低空旅游产业；重庆的山地多样化，聚焦低空运输产业；河南属于农业大省，可以锚定低空农作产业。总之，法治创新是保障低空经济高质量发展的基础环节。（二）管理体制机制优化管理体制机制是推动低空经济高质量发展的内在动力。一是设立专门机构，综合负责低空经济领域的管理监督工作，明晰军民融合、经信、发改、交通、民航等不同部门职责，推动法律政策的有效执行。二是建立科学管理体系，尤其在不同应用场景的管理秩序，搭建跨部门协调机制，改善划设航线、空域运营、审批管控等资源管理，增强资源利用效能。三是创新激励支持机制，针对财政、金融、土地、准入等领域制定优惠措施，设立专项基金、创建技术平台等多渠道，形成政府引导、市场投入和技术推动的良好格局，激发低空经济活力。（三）权益维护渠道畅通低空经济高质量发展涉及众多主体的利益权衡，权益维护乃安全有序的基本体现。一是构建风险防范与化解体系，实施实时监控系统，评估风险等级，针对隐私保护、数据安全等风险，严格责任追究、细化处罚标准。二是明确归责标准和救济路径，结合《民法典》《个人信息保护法》等法律精神，在无人机侵权案件中适用过错推定原则，采取利于受害者的举证责任倒置方式等，化解新技术的复杂性维权困难。三是引入环境影响评价制度，针对低空经济所产生的噪声、光、化学等污染问题，明确环境评价的内容、流程与结果应用，协调低空活动与生态环保之间关系，落实生态文明建设需求。四是建立应急响应与特殊处置机制，针对消防、应急、医疗、事故等紧急情况，迅速解决并维护社会公众的生命、财产安全。（四）各类标准体系健全低空经济标准建设是与技术创新、产业发展有效链接的关键举措。一是丰富行业标准类型。低空经济涉及领域众多，在《低空飞行服务系统技术规范》《电动垂直起降航空器（eVTOL）起降场技术要求》等现有行业、团体标准基础上，制定数据安全、飞行监管、场地建设、准飞参数、市场准入等具体标准，各地也应当发挥本地标准的先行先试作用。二是优化人员从业标准。低空经济对人才素质要求较高，建立对从业人员的资格认定及事故救援标准，以便输送优质的专业人才。（作者胡耘通为法学博士、西南政法大学法务会计与财税合规研究中心主任）
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